La Cour suprême est obligée de nettoyer un gâchis de 124 milliards de dollars de sa propre fabrication

L’une des obsessions les plus étranges du mouvement juridique conservateur implique ce qu’on appelle « l’exécutif unitaire », l’idée que tous les agents fédéraux qui exécutent la loi fédérale doivent rendre des comptes au président des États-Unis, ce qui inclut le droit du président de licencier de nombreux hauts fonctionnaires à volonté.

Cette obsession a donné naissance à une affaire de 124 milliards de dollars devant la Cour suprême, Collins v. Yellen, qui menaçait de bouleverser l’ensemble du marché immobilier américain, à moins qu’une majorité de la Cour ne soit disposée à reculer de quelques pas par rapport à sa dévotion presque religieuse à l’unité. doctrine exécutive.

Mercredi, la Cour a fait exactement cela. Bien que le juge Samuel Alito ait soutenu avec enthousiasme la doctrine exécutive unitaire dans le passé, il a écrit une opinion majoritaire dans Collins qui revient sur certaines des implications les plus effrayantes de cette doctrine. Le vote à Collins a été un peu désordonné, avec différents juges rejoignant différentes parties de l’opinion d’Alito, mais tous les membres de la Cour, à l’exception du juge Neil Gorsuch, ont convenu que les plaignants de Collins en demandaient beaucoup trop.

La décision d’Alito n’abandonne pas l’exécutif unitaire, mais elle prend du recul par rapport à certains des aspects les plus alarmants des décisions antérieures de la Cour appliquant cette doctrine et des doctrines similaires. Les plaignants Collins ont avancé un argument tout à fait plausible dans ces décisions selon lequel aurait pu avoir des conséquences dévastatrices dans le monde réel — dans ce cas, un tremblement de terre pour le secteur du logement — mais la Cour a choisi d’éviter cette voie.

L’exécutif unitaire avait déjà passé un test devant la Cour suprême dans Seila Law c. CFPB (2020). Dans cette affaire, la Cour suprême a annulé une loi fédérale qui accordait au directeur du Consumer Financial Protection Bureau un certain degré d’indépendance par rapport au président. En vertu de cette loi, le directeur du CFPB avait un mandat de cinq ans et ne pouvait être licencié que pour « inefficacité, négligence dans ses devoirs ou malversation dans l’exercice de ses fonctions ».

La prémisse de la doctrine exécutive unitaire est que tous les fonctionnaires qui exécutent la loi fédérale doivent rendre des comptes au président. Cela signifie que le président doit généralement être en mesure de licencier à volonté les dirigeants d’agences et d’autres hauts responsables du gouvernement – ​​une opinion que la Cour suprême a confirmée en 2020. Après la loi Seila, le président Joe Biden ou quiconque occupe la Maison Blanche peut licencier le chef de le CFPB quand ils le souhaitent.

Collins implique une agence différente, connue sous le nom de Federal Housing Finance Agency, mais cela implique exactement le même problème que Seila Law. Une loi fédérale prévoit que le chef de la FHFA ne peut être limogé que « pour un motif valable ». La décision de la Cour dans Collins applique la décision de la Cour dans Seila Law, et estime que le président doit avoir le pouvoir de licencier le directeur de la FHFA à sa guise.

Mais ce n’est qu’une partie de la décision Collins. La vraie question dans Collins est de savoir quelles conséquences découlent du fait que, de 2008, date de création de la FHFA, jusqu’à la décision de la Cour dans Collins, le président n’avait pas le pouvoir de licencier le chef de cette agence. Et les plaignants dans cette affaire ont affirmé que certaines conséquences vraiment farfelues s’ensuivaient.

La FHFA a été créée pour réparer les turbulences du marché du logement qui ont déclenché la récession de 2008 et pour empêcher que des crises similaires ne se reproduisent. En s’acquittant de cette mission, l’agence a effectivement repris Fannie Mae et Freddie Mac, deux sociétés d’économie mixte qui jouent un rôle important dans la stabilisation du secteur hypothécaire. Ensuite, il a supervisé des centaines de milliards de dollars de transactions avec le département du Trésor pour maintenir ces deux sociétés à flot.

Les décisions antérieures de la Cour, cependant, contiennent des termes suggérant que toute action prise par une agence dirigée par un directeur qui est inconstitutionnellement à l’abri de la responsabilité présidentielle est nulle – et c’est certainement ainsi que les plaignants dans Collins interprètent ces décisions. Ils ont fait valoir que littéralement toutes les mesures prises par la FHFA depuis sa création il y a 13 ans doivent être déclarées invalides.

Si la Cour suprême avait accepté cette approche, cela aurait signifié que toutes les centaines de milliards dépensés pour soutenir Fannie et Freddie avaient été dépensés illégalement. Il est même difficile d’imaginer comment démêler ces transactions, et le processus de le faire aurait pu déclencher une autre crise du logement similaire à l’effondrement catastrophique de 2008.

Quoi qu’il en soit, face à la possibilité d’être responsable de l’une des plus grandes crises financières de l’histoire américaine moderne, le juge Alito cligna des yeux, comme la plupart de ses collègues. Collins n’a pas conduit à un événement apocalyptique ; au lieu de cela, il s’agira d’un avertissement de ce qui peut mal tourner si la Cour est trop cavalière sur la refonte de notre système constitutionnel dans une image conservatrice.

Pourquoi tant d’enjeux dans cette affaire ?

Pour comprendre les conséquences désastreuses d’une décision pour les plaignants dans Collins, il est important de revenir en arrière et de raconter ce qui s’est passé pendant la crise du logement de 2008 – et comment le gouvernement fédéral a répondu à cette crise d’une manière qui a profité à des millions d’Américains, mais qui a également coûté certains investisseurs une bonne somme d’argent.

Fannie et Freddie (également connus sous le nom de Federal National Mortgage Association et Federal Home Loan Mortgage Corporation) opèrent dans une zone grise inhabituelle entre les secteurs public et privé. Bien que les deux sociétés soient cotées en bourse et aient des actionnaires privés, elles ont été agréées par le Congrès et sont fortement réglementées par le gouvernement fédéral. Entre autres choses, la FHFA a reçu le pouvoir de prendre effectivement le contrôle des deux sociétés.

Les deux sociétés achètent des prêts immobiliers auprès de banques et d’autres prêteurs, mettent en commun ces prêts, puis vendent des parts de ces prêts regroupés en tant que «titres adossés à des hypothèques» à des investisseurs privés. Comme l’explique Alito dans son opinion Collins, ce processus « soulage[s] prêteurs hypothécaires du risque de défaut et gratuit[s] leur capital pour faire plus de prêts. Plutôt que d’avoir à attendre 30 ans pour qu’un emprunteur rembourse un prêt, Fannie et Freddie permettent aux banques de recevoir une injection immédiate de liquidités qu’elles peuvent prêter à nouveau.

Fannie et Freddie, cependant, ne sont pas les seuls acteurs sur ce marché des titres adossés à des créances hypothécaires. À l’approche de la crise du logement de 2008, de nombreuses banques ont accordé des prêts subprime coûteux à des emprunteurs qui n’avaient pas les moyens de les rembourser. Certaines banques d’investissement ont ensuite racheté ces prêts risqués et les ont regroupés en titres à haut risque. Et Fannie et Freddie se sont lancés dans ce jeu du milieu à la fin des années 2000.

Puis, à la fin des années 2000, les prix des logements ont commencé à baisser. De nombreux emprunteurs à risque se sont retrouvés avec un prêt qu’ils ne pouvaient pas se permettre de rembourser, et une maison qui avait perdu tellement de valeur qu’elle valait moins que le montant qu’ils devaient encore sur leur prêt. Une vague de défauts de paiement s’en est suivie, faisant encore baisser les prix des logements. Le marché des prêts a commencé à se tarir et Fannie et Freddie ont perdu 108 milliards de dollars, soit plus d’argent qu’ils n’en avaient gagné au cours des 37 années précédentes combinées.

À l’époque, Fannie et Freddie possédaient ou garantissaient environ 5 000 milliards de dollars d’actifs hypothécaires, soit environ la moitié de tous les prêts immobiliers aux États-Unis. Beaucoup craignaient d’être au bord de l’insolvabilité et d’avoir emporté avec eux l’ensemble du marché immobilier américain s’ils s’effondraient.

Pour éviter un tel cataclysme, la FHFA a invoqué son pouvoir de prendre en charge Fannie et Freddie. Il a ensuite conclu une série d’accords avec le département du Trésor pour injecter des centaines de milliards de dollars dans les coffres de Fannie et Freddie. L’accord entre les deux sociétés et le Trésor a été modifié à plusieurs reprises et, dans la version en vigueur de 2012 à janvier, les sociétés ont accepté de reverser au Trésor tout l’argent qu’elles avaient gagné au-delà d’une réserve de 3 milliards de dollars. Département.

En fin de compte, la fortune des entreprises s’est améliorée peu de temps après l’entrée en vigueur de cet amendement de 2012, et Fannie et Freddie ont fini par payer au gouvernement 124 milliards de dollars de plus qu’ils ne l’auraient fait dans une version précédente de leur accord avec le département du Trésor. Ces pertes de profits ont rendu furieux de nombreux investisseurs privés des deux sociétés, qui voulaient une part de cet argent pour eux-mêmes.

Et c’est ainsi que le litige Collins a commencé. Les plaignants espéraient invalider l’amendement de 2012 à l’accord de Fannie et Freddie avec le Trésor, mais ils ont avancé une théorie juridique si vaste dans ses implications qu’elle aurait pu jeter Fannie, Freddie, la FHFA, le département du Trésor et l’ensemble du marché du logement. dans le chaos.

Encore une fois, leur argument était que toute action prise par la FHFA alors que le directeur de l’agence était à l’abri de la résiliation est nulle. Cela aurait signifié que la FHFA et le département du Trésor auraient dû en quelque sorte démêler plus d’une décennie de transactions – des transactions impliquant plus d’argent que le produit intérieur brut de l’Équateur – qui ont été prises dans le but explicite d’empêcher une catastrophe économique sans précédent. depuis la Grande Dépression.

Alito et les partisans de l’« exécutif unitaire » de la Cour clignent des yeux

Si cette perspective semble dingue, c’est parce qu’elle est dingue. L’affaire Collins était l’équivalent juridique d’une bombe nucléaire qui devait exploser au milieu du marché immobilier américain, à moins qu’au moins cinq juges n’aient accepté de la désarmer.

Et pourtant, les arguments des plaignants étaient tout à fait raisonnables dans le contexte des précédents précédents de la Cour suprême.

Tout d’abord, il ne faisait absolument aucun doute, après la loi Seila, que la loi fédérale protégeant le directeur de la FHFA d’être limogé par le président est inconstitutionnelle. Comme Alito l’écrit dans Collins, « la restriction pour cause de la Recovery Act au pouvoir de révocation du président viole la séparation des pouvoirs. En effet, notre décision du dernier mandat dans la loi Seila est tout sauf décisive. »

Deuxièmement, les décisions antérieures de la Cour suprême impliquent que lorsqu’un chef d’agence est indûment protégé contre le licenciement par le président, la bonne marche à suivre est d’invalider les actions de cette agence à moins qu’elles ne soient ultérieurement ratifiées par un fonctionnaire responsable devant le président. Comme la Cour l’a suggéré dans Bowsher c. Synar (1986), un fonctionnaire qui n’est pas dûment responsable devant le président « ne peut pas se voir confier des pouvoirs exécutifs ».

Ou, comme l’a dit le juge Neil Gorsuch, dans une dissidence partielle dans Collins qui est Joker-esque dans son nihilisme, « les fonctionnaires inconstitutionnellement installés ou indûment non supervisés » « ne peuvent pas exercer le pouvoir exécutif », et toute « tentative de le faire est nulle ».

Mais aucune autre justice n’a rejoint l’opinion de Gorsuch, et l’opinion d’Alito pour la Cour peut être résumée en un tweet :

Pour être clair, la doctrine exécutive unitaire est toujours la loi. Et cela pourrait encore créer des méfaits à l’avenir. Entre autres choses, si tous les fonctionnaires qui exercent le pouvoir exécutif devaient être révoqués à la demande du président, des conseils indépendants comme la Réserve fédérale pourraient potentiellement perdre cette indépendance, permettant au président de faire pression sur ces conseils pour qu’ils rendent des décisions purement politiques.

Mais, à tout le moins, la Cour ne semble pas disposée à permettre à des violations hyper-techniques de cette doctrine de faire échouer plus d’une douzaine d’années de travail qui nous auraient peut-être tous sauvés d’une dépression.

Bien que le chef de la FHFA doive être révoqué à volonté par le président, Alito soutient qu’à son avis « il n’y avait aucun vice constitutionnel dans la méthode de nomination prescrite par la loi à ce poste », c’est-à-dire un directeur de la FHFA qui est nommé par le président et confirmé par le Sénat peut toujours exercer le pouvoir exécutif. Leurs actions antérieures ne sont pas nulles.

C’est une bonne raison pour ne pas mettre le feu à l’économie du pays.

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